经典案例汤孟孟诉济宁经济技术开发区管

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裁判日期：年06月27日

山东省高级人民法院行政判决书

编写人

山东省高级人民法院韩勇温贵能曲俊鹏

问题提示

农村“外嫁女”是否享有原集体经济组织成员资格的

案件索引

-08-30

山东省济宁市中级人民法院

一审

（）鲁08行初号

-06-27

山东省高级人民法院

二审

（）鲁行终号

裁判要旨

农村“外嫁女”是否享有原集体经济组织成员资格,以及能否因此享受与其他村民同等征地安置补偿待遇，目前尚无法律法规作出明文规定，结婚出嫁并非其丧失原集体经济组织成员资格的法定条件。审判实践中需要综合考虑“外嫁女”的户籍登记情况、生产生活状况、基本生活保障和村民会议决定等因素予以判断认定，但与宪法、法律、法规以及国家政策相抵触的村民会议决定不能成为剥夺“外嫁女”征地安置补偿待遇的证据或依据。本案既肯定了村民会议在讨论决定征地补偿费的使用分配等涉及村民利益事项中的作用，同时又对“外嫁女”的合法利益保护给予充分考量。

关键词

外嫁女集体经济组织成员资格村民会议村民待遇

基本案情

原告汤孟孟系济宁经济技术开发区疃里镇西汤村村民，结婚后其户口未迁出该村。年4月26日，被告济宁经开区管委会公告了《济宁经济技术开发区房屋征收补偿安置方案》（以下简称补偿安置方案）。该方案规定：“本村人口人均无偿安置住房40㎡、奖励5㎡及同时享受按元／㎡购买人均20㎡住房奖励。”但该方案第四条第（六）款第1项、第4项又规定：“出嫁外村（外地）在本村未销户的出嫁女及其子女，出嫁女离婚后已与非本村人结婚的，不论户口是否迁出，其本人及法院判给本人的子女一律不分房，离婚后户口迁入本村的视为空挂户。”汤孟孟认为上述方案违法，剥夺了其应享有的村民待遇，于年7月6日起诉请求确认补偿安置方案第四条第（六）款第1项、第4项的内容违法并予撤销。济宁市中级人民法院于年11月10日作出一审判决，撤销了补偿安置方案第四条第六款第1项、第4项的内容。山东省高级人民法院二审对该裁判结果予以维持。判决生效后，济宁经开区管委会一直未给汤孟孟安置房屋。汤孟孟提起本案诉讼，请求判令济宁经开区管委会在疃里镇西汤村为其安置住房45㎡，同时其可享受按照元／㎡的价格购买20㎡的住房。

裁判结果

山东省济宁市中级人民法院于年8月30日作出（）鲁08行初号行政判决：驳回汤孟孟的诉讼请求。宣判后，汤孟孟向山东省高级人民法院提起上诉。山东省高级人民法院于年6月27日作出（）鲁行终号行政裁定：一、撤销济宁市中级人民法院（）鲁08行初号行政判决；二、发回济宁市中级人民法院重审。

法院认为

法院生效裁判认为：本案的争议焦点为济宁经开区管委会应否对汤孟孟进行房屋安置。也就是说，汤孟孟是否享有原集体经济组织成员资格，能否享受与其他村民同等的安置补偿待遇。目前，我国对于农村集体经济组织成员的界定，尚未有明确统一的法律规定，实践中特别是对“外嫁女”及其子女的身份认定争议较大。一般而言，“外嫁女”集体经济组织成员资格的判断，以及能否因此享受与其他村民同等待遇，获得安置补偿，应以户籍为基本原则，同时以是否形成较为固定的生产生活关系或者履行村民义务为条件进行充分考虑，也即要对当事人生产生活状况、户口登记状况以及农村土地对农民的基本生活保障功能等因素综合认定。另，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，尤其是不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。保障妇女儿童合法权益、实行男女平等是我国的基本国策，《中华人民共和国妇女权益保障法》明确规定，妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配等方面，享有与男子平等的权利；任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。据此，与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，以侵犯妇女权益为代价所作出的村民会议决定，不能作为否认“外嫁女”集体经济组织成员资格的依据。

具体到本案，汤孟孟起诉要求济宁经开区管委会履行征收安置补偿职责，除此之外，还有十余名“外嫁女”另案起诉要求对其进行补偿安置。这些“外嫁女”户口虽都在娘家村庄，但有的长期外出务工，有的离婚后户口又重新迁回娘家村庄，有的外嫁给城市居民，每人的生产生活情况以及是否与所在村集体经济组织形成较为固定的生产生活关系等都不尽相同，其是否享有户籍所在村集体经济组织成员资格应分别调查，根据实际情况处理。一审法院没有查清补偿安置方案确定时汤孟孟是否仍然在原集体经济组织实际生产生活，是否仍然以原集体经济组织的土地为基本生活保障，亦没有查清其婆家是否属于农村集体经济组织，其在婆家村庄是否分配承包责任田以及在婆家村庄是否已经享有安置房等情况。一审法院没有综合考虑上述因素，仅以“村民自治”为由，把村民代表大会决定的意见作为不予安置“外嫁女”住房的唯一依据，属于认定事实不清，主要证据不足。在审判程序方面，汤孟孟户籍所在村民委员会作为涉案土地的所有权人，与被诉行政行为之间存在利害关系。一审法院应当通知汤孟孟户籍所在村委会作为第三人参加诉讼，其应当通知而未通知，遗漏了必须参加诉讼的第三人，违反法定程序。综上,一审法院判决依法应予撤销并发回重审。

案例评析

随着我国城市化建设的推进，农村集体土地征收愈加频繁，社会传统观念与现代法治理念的碰撞愈发激烈，农村“外嫁女”因落实征地补偿安置待遇引发的纠纷日益突出，侵害“外嫁女”人身权利、民主权利及合法财产权利的现象时有发生。可以说，“外嫁女”案件直接牵动着农村集体经济所得收益的分配使用和村民自治的神经中枢。“外嫁女”并不是一种严格意义上的法律用语，而是农村根据婚俗惯例而来的习惯性称谓。“外嫁女”通常表现为女子出嫁后户籍仍然留在娘家，抑或女子离婚后户籍重迁回娘家，具体包括“外嫁女”嫁农村男、“外嫁女”嫁城市男以及离婚等情形。目前，我国现行法律法规对农村集体组织成员资格没有作出明确界定，实践中特别是对“外嫁女”及其子女的身份认定争议较大。该案例从“外嫁女”汤孟孟是否应当享受与其他村民同等征地补偿安置待遇切入，确立了判断认定“外嫁女”集体经济组织成员资格的审查标准，以期为人民法院处理此类案件及“外嫁女”寻求权益保护提供有益的探索。

一、判断“外嫁女”是否具有集体经济组织成员资格的考量因素

在社会发展过程中，农民生存既可以离土不离乡，也可以离土离乡。“外嫁女”原集体经济组织成员资格的判断，以及能否因此享受与其他村民同等待遇，获得补偿安置，应以户籍为基本原则，同时以是否形成较为固定的生产生活关系为条件进行充分考虑，也就是要对当事人生产生活状况、户口登记状况以及农村土地对农民的基本生活保障功能等因素综合认定。申言之，“外嫁女”是否应享有村民权利一般从以下几方面予以考量：一是“外嫁女”的户籍在征地补偿方案确时是否仍然在原集体经济组织；二是征地补偿方案确定时，“外嫁女”是否仍然在集体经济组织实际生产和生活；三是“外嫁女”是否仍然以原集体经济组织的土地为基本生活保障；四是“外嫁女”所在集体经济组织的村民代表大会讨论决定的意见；五是“外嫁女”在集体经济组织所应履行的村民义务；六是“外嫁女”是否在其他集体经济组织享受了村民待遇。归根结底，“外嫁女”所享有的合法权益与其他村民相比，不应有所减损或增加，其应当受到公平公正、合法合理的对待。

需要强调的是，部分“外嫁女”长期在外务工，对于户口仍在原籍的农村外出务工人员，各级党委、政府一直以来都高度重视，制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施。其中国务院于年出台的《关于解决农民工问题的若干意见》中明确指出，要保障农民工依法享有的民主政治权利，农民工户籍所在地的村民委员会，在决定涉及农民工权益的重大事务时，应及时通知农民工，并通过适当方式行使民主权利。该意见虽非行政法规，但其明确传递出，即使农民工长期在外务工，也不能因此以非“常住”为由剥夺其所应享有的村民待遇的政策导向。行政机关在进行补偿安置时，对此也应予以充分考量。

本案中，汤孟孟系“外嫁女”，虽然其户籍一直在被征地的村集体组织，但其是否长期在外务工、是否在原集体组织实际生产生活、是否仍然以原集体组织的土地为基本生活保障，其婆家是否属于农村、在婆家村庄是否分配承包责任田或者已经享有安置房，其无法享受同等村民待遇的依据是否合法等情况，都应当作出必要的审查判断。然而，一审法院没有对上述事实进行查证，而是直接依据村民会议决定，认定汤孟孟不应当参与村集体经济利益的分配和房屋安置。二审法院对此予以纠正，有利于切实保护“外嫁女”及其子女这类特殊身份群体的合法权益，兼顾平衡社会各方的正当利益。

二、村民会议决定能否作为否认“外嫁女”集体组织成员资格的依据

在集体经济组织收益分配的问题上，村民会议讨论决定往往会将“外嫁女”所享受的村民待遇排除在外，这既是一个对“外嫁女”身份认识模糊的法律问题，也是一个“谁要分走蛋糕”的现实问题。尤其在征地拆迁过程中，村民会议决定和补偿安置政策经常设定诸如“外嫁女”不能享受村里的征地补偿款、“外嫁女”不能得到补偿安置”等条款，这种牺牲少数人利益的行为，并不符合社会主义法治理念。

其一，农村的土地属于村农民集体所有，集体经济组织的成员享有平等的承包经营权和收益分配权，法律并未设置其他限制条件。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定，我国农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，村民会议或者经村民会议授权的村民代表会议讨论可以对涉及村民利益包括村集体经济所得收益的使用、土地承包经营方案等事项作出决定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约。但是，村民自治章程、村规民约以及村民会议决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。

其二，实行男女平等是我国的基本国策，我国正在采取必要措施，逐步完善保障妇女权益的各项制度，以保障妇女的合法权益，促进男女平等。《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条明确规定，妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配等方面，享有与男子平等的权利；任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益；因结婚男方到女方住所落户的，男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益。也就是说，村民会议决定的相关内容不能对某些成员的权利行使设置障碍或者不当限制，并以此为由剥夺该成员的村民待遇。

本案中，汤孟孟所在村的村民会议讨论认为“外嫁女”不属于村集体组织成员范围，不能参与村集体经济利益的分配，违反了上述相关规定。济宁经开区管委会以“村民自治”为由制定补偿安置方案，把村民会议决定的意见作为不予安置“外嫁女”住房的唯一依据，显属不当。因此，与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触的村民会议决定，不能成为否认“外嫁女”集体组织成员资格的证据或依据。

三、“外嫁女”所在的原集体经济组织应否作为第三人参与诉讼

鉴于“外嫁女”是否属于集体经济组织成员、能够享有相应的权益，除了户籍条件以外，还要结合其他因素，这直接关系到其所在村的集体经济组织自身的利益分配，故该集体经济组织与涉“外嫁女”案件的被诉行政行为具有法律上的利害关系，应当参与案件诉讼，进一步查明相关事实，防止各方权益受到侵害。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第三十条第一款规定，行政机关的同一行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。

本案中，被诉行政行为是济宁经开区管委会拒绝安置房屋的行为。济宁经开区管委会称安置房占用土地是集体土地，安置房是由社会资金先行垫资建设，待土地征收后再用征收土地补偿费与投资方、村委会结算。同时，济宁经开区管委会也提交了村民大会的会议记录、村里的调地记录等证据，以此证明安置房屋属于村集体财产，是否予以安置属于“村民自治”范畴。由此，汤孟孟户籍所在村民委员会作为涉案土地的所有权人，与被诉行政行为之间存在利害关系，应当作为第三人参加本案诉讼。一审法院应当通知而未通知，属于遗漏诉讼当事人，依法应予纠正。

四、“外嫁女”的合法权益受到侵害时如何救济保护

其一，提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项的规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，公民、法人或者其他组织因此提起诉讼的，人民法院应当受理。本案中，汤孟孟认为应当享受与其他村民同等的征地补偿安置待遇，而济宁经开区管委会实施征收却依据村民会议决定拒绝为其安置房屋，其有权提起行政诉讼，要求济宁经开区管委会履行补偿安置职责。诉讼中，各方当事人均应提供证明“外嫁女”是否具有原集体经济组织成员资格的相关证据。

其二，请求行政监督。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。据此，汤孟孟若认为村民会议决定侵犯其人身权利、民主权利和合法财产权利的，还可以请求乡镇人民政府行使行政监督权，有管辖权的乡镇人民政府具有履行法定监督职责的义务，未履行监督义务，即构成不履行法定职责。

其三，寻求行政和解。“外嫁女”案件关系到城市化发展进程，关系地方和谐稳定，涉及群众切身利益。为实质性化解行政争议，山东法院在全省普遍建立行政争议审前和解中心，此类案件借助和解中心这一平台实施和解，不矢为一条便捷有效的路径，有利于彻底化解纠纷，达到法律效果和社会效果的统一。

其四，完善相关规范。应当指出的是，我国现行法律法规对集体经济组织成员资格规制不明确，是造成案涉争议的根本原因，在以后的规范制定中应当予以完善。当然，这也为各地出台相关规定提供了操作空间。比如，《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条规定：“农村集体组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。符合生育规定及户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，享有前款规定的各项权益。”一言以蔽之，一切规范之目的，都不能侵害诸如“外嫁女”等特殊身份群体所享有的合法权益。